中國(guó)不宜采用低價中标

    自(zì)從(cóng)我國(guó)實行工(gōng)程招投标以來(lái)，有個問(wèn)題一直在政府部門(mén)、業主、施工(gōng)企業與學者之間争論不休。那就(jiù)是：我國(guó)的工(gōng)程招投标工(gōng)作(zuò)應不應與國(guó)際接軌？問(wèn)題的實質在于我國(guó)是否應采取國(guó)際工(gōng)程招标中流行的低價中标制度。

　　贊成者認爲，從(cóng)保護投資者利益的角度出發，低價中标是市場經濟的必然選擇。但(dàn)低價中标如(rú)何保證工(gōng)程質量，在當前多數工(gōng)程投資方爲國(guó)家的前提下，似乎贊成者也找不到有效的方法。

　　反對者則抓住工(gōng)程質量大(dà)做文章(zhāng)，認爲采取低價中标制度必然導緻施工(gōng)企業惡性競争，從(cóng)而最終使工(gōng)程質量無法保障，要不就(jiù)是造成大(dà)量的“釣魚工(gōng)程”，出現投标者先是以低價取得(de)工(gōng)程承包權，然後再在工(gōng)程施工(gōng)過程中與業主討(tǎo)價還(hái)價，最終結算價遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合同價。另外，反對者還(hái)認爲，低價中标将使施工(gōng)企業的生(shēng)存環境進一步惡化，使一些國(guó)有企業破産，給社會帶來(lái)不安定因素。

　　筆者認爲，在中國(guó)目前的大(dà)環境下，工(gōng)程招标不适宜采用國(guó)際上流行的低價中标法。究其原因，主要有以下幾點：

　　我國(guó)特有的投資主體(tǐ)結構

　　招投标是一種徹頭徹尾的市場行爲，招投标最初産生(shēng)的原因也是爲了切實保障投資者的利益。作(zuò)爲出資方，投資者希望能有一種有效的方法來(lái)确定合理(lǐ)的工(gōng)程造價。但(dàn)在信息不對稱的情況下，投資方一般沒有工(gōng)程經驗，采用協商的手段，一來(lái)難以有效降低價格，二來(lái)所費成本較高。在這種情況下，借鑒貨物拍(pāi)賣産生(shēng)了工(gōng)程招投标。從(cóng)世行“菲迪克合同範本”就(jiù)可(kě)以看(kàn)出：招投标工(gōng)作(zuò)的根本目的就(jiù)是，投資方利益至上。假設在一市場内，投資方的利益不能得(de)到有效的保護，那麽很快(kuài)就(jiù)會沒有人(rén)肯出錢投資，最終導緻市場的萎縮。在完全的市場經濟裡(lǐ)，投資主體(tǐ)往往是私人(rén)投資者，即使象世行這樣的投資人(rén)也基本是由各國(guó)财團組成。這些分(fēn)散的投資主體(tǐ)最關心的就(jiù)是收益，高風(fēng)險的投資會讓他(tā)們卻步。在這種情形下，保護投資者就(jiù)等于保護了市場，各國(guó)政府在保護投資者的态度上是非常堅決的。

　  反觀我國(guó)，大(dà)型基本建設的投資主體(tǐ)大(dà)多都(dōu)是國(guó)家，或是由國(guó)家完全控股的大(dà)企業。這樣的投資主體(tǐ)，沒有或是很少有降低造價的沖動。因而在我國(guó)，招标從(cóng)來(lái)不是一種自(zì)發性行爲，而是一種政府強制性行爲。從(cóng)1979年(nián)根據世行貸款的要求開始，到目前實行的《招标投标法》，無一不體(tǐ)現出我國(guó)工(gōng)程招投标的強迫性。可(kě)以毫不誇張地說(shuō)，如(rú)果缺少了國(guó)家的強制性措施，中國(guó)的招投标市場将會消失，自(zì)發要求的情況下，投資者的目的再明白(bái)不過：那就(jiù)是要達到經濟最優化，即在保證質量的前提下投資最省。要保證做到這一點，自(zì)由市場最終将迫使招标方做到“公開、公平與公正”。反觀強制實施，規則制定者的本意肯定是好的，但(dàn)實施者有自(zì)己的獨立意志，無論規則制定的多麽完善，在實施的過程中總有一些可(kě)以利用的漏洞。

　  此外，我國(guó)的工(gōng)程建設投資主體(tǐ)基本上是一些原來(lái)計(jì)劃經濟時代的行業主管部門(mén)(改制後的企業仍有這種性質)，實行工(gōng)程招投标後，自(zì)然要求這些主管部門(mén)放(fàng)棄其原來(lái)的一些管理(lǐ)職能，這需要一個較爲漫長的過程。這些行業主管部門(mén)的原下屬施工(gōng)企業，也不願失去(qù)原來(lái)的“保護”，他(tā)們倚仗與主管部門(mén)千絲萬縷的聯系，想方設法影(yǐng)響投資部門(mén)，使招投标工(gōng)作(zuò)在具體(tǐ)實施時偏向于自(zì)己。而主管部門(mén)也往往礙于情面，找出各種各樣的理(lǐ)由來(lái)保護自(zì)己行業内的施工(gōng)企業，在這樣的環境下制定出來(lái)的招投标規則當然不可(kě)能會以低價中标爲主。

　　未能建立權威的技術(shù)監督機(jī)制

　　低價中标首先有一個前提：即必須對投标方案做出正确的評價，國(guó)内投标在這一點上做得(de)很不夠。技術(shù)标評選時往往是走過場或是憑自(zì)己的印象打分(fēn)，而未能對施工(gōng)單位的方案設計(jì)做出綜合、認真的評價。

　　造成此種現象的主要原因是目前的專家庫制度設計(jì)不合理(lǐ)。專家評标小組的成員(yuán)主要(當中也有投資方代表)是從(cóng)專家庫當中随機(jī)挑選出來(lái)的，這從(cóng)一個方面保證了評标的公正性。但(dàn)對門(mén)類的劃分(fēn)不清或不夠細，專家們對自(zì)身(shēn)專業以外的問(wèn)題不了解，也就(jiù)無從(cóng)對施工(gōng)設計(jì)做出合理(lǐ)或不合理(lǐ)的評價。例如(rú)，變電站(zhàn)的電氣安裝工(gōng)程，評标時完全有可(kě)能全部都(dōu)是電氣專業以外的專家，雖然電力工(gōng)程有其互通性，但(dàn)要求土(tǔ)建工(gōng)程師(shī)對電氣技術(shù)方案做出一個中肯的評價，的确是勉爲其難。專家的專業知識在評标時無用武之地，當專家不能用經驗和常識來(lái)判斷一個技術(shù)方案的好壞，而作(zuò)爲評标組成員(yuán)，他(tā)又必須給出結論。就(jiù)迫使專家隻能在技術(shù)标書(shū)的包裝、版面安排上吹毛求疵，不能不說(shuō)是我國(guó)當前招投标制度的一大(dà)弊病。

　　此外，評标小組中的專家們大(dà)多不是投資方的代表，也非受投資方的雇用，我們很難想象在毫無約束力的條件(jiàn)下，他(tā)們會切實對投資方負責。這種責任感的強弱，往往關系到利害問(wèn)題上是否能做到據理(lǐ)力争。因爲他(tā)們不需要對自(zì)己的行爲負責，挑選的方案再好，他(tā)們不會得(de)到任何嘉獎，方案再差(隻要不出現重大(dà)事(shì)故)，也不會對其有任何利益損害，甚至對其聲譽也無甚影(yǐng)響。

　反觀國(guó)際上的投标，投資方對技術(shù)專家們是非常倚重的。如(rú)何尋找合格、稱職的專家小組，投資方并不需要花太多精力，市場上有足夠數量的投标咨詢公司可(kě)供選擇。這些咨詢公司完全獨立于投資方之外，它受投資方的雇傭，對投資方負責。但(dàn)在信息完全不對稱的情況下，投資方如(rú)何能夠做到對咨詢公司的有效控制？市場法則起了關鍵的作(zuò)用，不能令投資方滿意的咨詢公司将很快(kuài)被市場淘汰。合格的咨詢公司儲備了大(dà)量各式各樣的專業人(rén)才，來(lái)滿足不同類型的工(gōng)程建設需要。這些專家不僅具有良好的知識儲備，同樣具有豐富的現場經驗，基本上能夠識别施工(gōng)單位的弄虛作(zuò)假。

投資方當然希望将工(gōng)程造價壓得(de)越低越好，但(dàn)要保證工(gōng)程質量就(jiù)必須保證相(xiàng)應的投入。這是一個悖論，投資方隻能在這個悖論中追求平衡，片面的強調其中任何一個因素，結果都(dōu)隻會适得(de)其反。

國(guó)際上，技術(shù)專家對施工(gōng)設計(jì)的評判非常重要，是評價标書(shū)的重要指标。因而，投資方要求專家小組對技術(shù)方案的了解深度也絕非國(guó)内可(kě)以比拟。例如(rú)，世行在我國(guó)最早的投資項目之一魯布革水電工(gōng)程，日(rì)本方面的報價比中方報價低60%左右，如(rú)果放(fàng)在國(guó)内，早已成爲廢标。結果經過專家小組的論證後，認爲其施工(gōng)工(gōng)藝确有先進之處，完全可(kě)行，最終确定由日(rì)本方中标。魯布革水電工(gōng)程也由此成爲我國(guó)工(gōng)程招投标曆史上的一個裡(lǐ)程碑。　　當前，在國(guó)内的招投标活動中，招标方違反“公平”原則的行爲屢見(jiàn)不鮮。有的招标方不按規定，全部專家小組成員(yuán)均由自(zì)己任命；有的則在招标文件(jiàn)中列明一些明顯有利于個别單位的條款；還(hái)有的則是在評标時由投資方的專家明确表示支持某一投标單位。尤其是在産業主管部門(mén)作(zuò)爲投資方的情況下，其下屬的施工(gōng)企業憑借其與主管部門(mén)多年(nián)的良好關系，必然對招标方的決策産生(shēng)一定影(yǐng)響。也許這并非招标方的初衷，但(dàn)在實際中的确難以避免。這些因素的大(dà)量存在，使我們的招投标很難與國(guó)際接軌，“最低價中标”要麽成了擺設，要麽爲工(gōng)程質量埋下了隐患。

從(cóng)上面的分(fēn)析我們可(kě)以看(kàn)出：我國(guó)目前的工(gōng)程投标之所以無法與國(guó)際接軌，其根本原因在于我國(guó)當前的投資結構不合理(lǐ)。其實，私有化在20世紀60年(nián)代已成爲全球性風(fēng)潮，一些原來(lái)被經濟學家認爲不适宜私有化的部門(mén)和行業也紛紛卷入其中。例如(rú)電信業、國(guó)家鐵路(lù)等，至于電力和能源工(gōng)業，一些國(guó)家如(rú)美國(guó)自(zì)始至終都(dōu)未曾有過國(guó)家壟斷。

在國(guó)家壟斷的行業内，是不存在完全的市場競争的，因爲政府作(zuò)爲國(guó)有資産的代言人(rén)，必然會自(zì)覺或不自(zì)覺地幹預市場。盡管改革開放(fàng)以來(lái)，經濟領域内的大(dà)部分(fēn)市場達到或接近達到了自(zì)由競争的狀态，而在一些大(dà)型基礎設施項目投資領域，自(zì)由競争遠(yuǎn)未開始。進入WTO後，對市場的開放(fàng)程度要求愈來(lái)愈高，工(gōng)程投标如(rú)何與國(guó)際接軌已成爲一個迫在眉睫的問(wèn)題。但(dàn)要在短(duǎn)期内解決面臨的所有問(wèn)題，顯然不大(dà)可(kě)能，如(rú)改變投資産業結構就(jiù)非一朝一夕之功。