營改增按下暫停鍵：收支壓力太大(dà)要推到明年(nián)了

作(zuò)爲“十二五”（2011年(nián)-2015年(nián)）期間中國(guó)稅制改革的重頭戲，營業稅改征增值稅（下稱“營改增”）一直被期望在2015年(nián)底之前實現全行業覆蓋。然而臨近年(nián)底，“十二五”也迎來(lái)收官之刻，全面“營改增”卻已然無望。

“‘營改增’現在很顯然完不成了。它是一項大(dà)的改革，涉及到服務業和制造業，現在毫無疑問(wèn)這項改革推遲了。”12月13日(rì)，财政部财政科(kē)學研究所所長劉尚希在一論壇上坦言。

“營改增”自(zì)從(cóng)2012年(nián)1月在上海試點以來(lái)，已有四年(nián)。目前交通運輸業、郵政業、電信業和部分(fēn)現代服務業的“營改增”已在全國(guó)全面推開。然而，在電信業自(zì)2014年(nián)6月納入試點之後，近一年(nián)半時間“營改增”再無新動作(zuò)，改革似被按下了“暫停鍵”。

究其原因，除了未納入試點的生(shēng)活性服務業、建築業、房(fáng)地産業、金融業等四大(dà)行業都(dōu)有自(zì)身(shēn)的複雜性，也與中央地方财政收入失衡等原因密不可(kě)分(fēn)。

建築業和房(fáng)地産業的共性問(wèn)題，在于進項難抵扣。而金融業的問(wèn)題則在于資産的配置行爲不屬于消費，因此金融業應不應該征增值稅本身(shēn)存在争議(yì)。

中央地方财政失衡加劇(jù)，也使得(de)“營改增”擴圍難以推進。

營業稅屬于地方稅，是地方稅收的主要來(lái)源，增值稅屬于共享稅，按75∶25的比例在中央和地方之間共享。

即便目前“營改增”的增值稅收入100%歸地方所有，“營改增”帶來(lái)的減稅後果還(hái)是大(dà)部分(fēn)由地方承擔。而且這部分(fēn)增值稅收入早晚也會按統一的比例向中央劃轉，這是地方财政無法承受的。

“在現行分(fēn)稅制不變的條件(jiàn)下繼續推進‘營改增’，必然進一步加劇(jù)中央地方财政失衡，打破中央地方收入格局。中央政治局對财稅改革做出了新的決定，所以原來(lái)的‘營改增’方案就(jiù)停了。”聯辦财經研究院院長、國(guó)家稅務總局原副局長許善達對《财經》記者直言。

财政部稅政司司長王建凡10月23日(rì)曾表示，财政部正在按照(zhào)國(guó)務院的統一部署進行研究和不斷地完善方案，廣泛聽取各方面的意見(jiàn)，金融業等四大(dà)行業“營改增”方案經過一定的決策程序之後将會推出。

表态轉變

根據進度安排，“營改增”本将在“十二五”期間完成，2015年(nián)因此被看(kàn)做是“營改增”的收官之年(nián)。然而，下半年(nián)以來(lái)，财政部部長樓繼偉的表态，卻出現了微妙的變化，暗示收官難度加大(dà)。12月中旬财政部财政科(kē)學研究所所長劉尚希“現在毫無疑問(wèn)這項改革推遲了”的表态，則意味着對于未能按期完成改革的确認。

“營改增”的工(gōng)作(zuò)安排，最早源于2011年(nián)3月的“十二五”規劃綱要，其中明确提到“擴大(dà)增值稅征收範圍，相(xiàng)應調減營業稅等稅收”。

之後的2012年(nián)1月1日(rì)，上海市率先在交通運輸業和部分(fēn)現代服務業開展“營改增”試點。緊接着當年(nián)2月，财政部相(xiàng)關司局便透露出“營改增”的時間表。時任财政部稅政司副司長鄭建新表示，“我們将逐步擴大(dà)試點範圍，力争在‘十二五’期間将改革逐步推廣到全國(guó)範圍。”

2012年(nián)8月1日(rì)起，交通運輸業和部分(fēn)現代服務業“營改增”試點範圍，由上海市分(fēn)批擴大(dà)8個省。2013年(nián)8月1日(rì)，“營改增”範圍已推廣到全國(guó)試行。

2014年(nián)1月1日(rì)，鐵路(lù)運輸和郵政服務業被納入“營改增”試點。

2014年(nián)5月5日(rì)，國(guó)務院總理(lǐ)李克強在《求是》雜志發表文章(zhāng)提到，“2015年(nián)基本實現‘營改增’全覆蓋”。他(tā)在文中明确了“營改增”的“五步曲”：第一步，2014年(nián)繼續實行‘營改增’擴大(dà)範圍；第二步，2015年(nián)基本實現‘營改增’全覆蓋；第三步，進一步完善增值稅稅制；第四步，完善增值稅中央和地方分(fēn)配體(tǐ)制；第五步，實行增值稅立法。

2014年(nián)6月1日(rì)，電信業被納入“營改增”試點範圍。

2015年(nián)5月18日(rì)，國(guó)務院批轉國(guó)家發改委《關于2015年(nián)深化經濟體(tǐ)制改革重點工(gōng)作(zuò)的意見(jiàn)》，其中提到：力争全面完成“營改增”，将剩餘的建築業、房(fáng)地産業、金融業和生(shēng)活性服務業四大(dà)領域納入“營改增”版圖。

這些文件(jiàn)和表态都(dōu)表明，“營改增”是“十二五”期間的重點任務，力争在2015年(nián)實現全覆蓋。然而，今年(nián)下半年(nián)以來(lái)，相(xiàng)關表述卻出現了微妙的變化。

今年(nián)6月28日(rì)，樓繼偉在作(zuò)關于2014年(nián)中央決算的報告時提出，“今年(nián)力争全面完成營改增”。7月底，在全國(guó)财政工(gōng)作(zuò)視頻會議(yì)上，樓繼偉表示“抓緊推進營改增改革”。而在8月底作(zuò)今年(nián)以來(lái)預算執行情況的報告時，他(tā)則表示，“适時将建築業、房(fáng)地産業、金融業和生(shēng)活性服務業納入營改增試點。”

從(cóng)“力争”到“抓緊推進”，再到“适時納入”，業内人(rén)士因此預計(jì)今年(nián)完成“營改增”難度加大(dà)，年(nián)内實現全面覆蓋可(kě)能性驟減。

接近年(nián)底的12月，财政部财政科(kē)學研究所所長劉尚希在接受媒體(tǐ)采訪時表示，“今年(nián)‘營改增’肯定是完不成了，收支壓力太大(dà)，要推到明年(nián)了。”

擴圍受阻

自(zì)2014年(nián)6月電信業納入“營改增”試點之後，雖屢有傳聞試點會繼續擴大(dà)範圍，但(dàn)事(shì)實上金融業、房(fáng)地産業、建築業和生(shēng)活性服務業的“營改增”改革，在過去(qù)的一年(nián)半内擴圍受阻。

根據國(guó)家稅務總局統計(jì)，金融業、房(fáng)地産業、建築業和生(shēng)活性服務業四大(dà)行業涉及的營業稅稅額約1.6萬億元，占營業稅稅收總額的67%。這意味着“營改增”最難也是最關鍵的部分(fēn)仍亟待推進。

生(shēng)活性服務業有望先行一步。11月22日(rì)國(guó)務院辦公廳發布的《關于加快(kuài)發展生(shēng)活性服務業促進消費結構升級的指導意見(jiàn)》提出，适時推進“營改增”改革，研究将尚未試點的生(shēng)活性服務行業納入改革範圍。科(kē)學設計(jì)生(shēng)活性服務業“營改增”改革方案，合理(lǐ)設置生(shēng)活性服務業增值稅稅率。

11月23日(rì)發布的《關于積極發揮新消費引領作(zuò)用加快(kuài)培育形成新供給新動力的指導意見(jiàn)》要求，适時推進醫療、養老等行業營業稅改征增值稅改革試點，擴大(dà)增值稅抵扣範圍。

因此，市場人(rén)士預測，生(shēng)活性服務業可(kě)能會在剩下的四個行業裡(lǐ)優先納入“營改增”試點。

“今年(nián)出台的可(kě)能性不大(dà)，如(rú)果明年(nián)出的話(huà)，生(shēng)活性服務業是相(xiàng)對比較容易出的，難度比較大(dà)的是另外三個。”中國(guó)社科(kē)院财貿所稅收室主任張斌對《财經》記者稱。

他(tā)分(fēn)析稱，生(shēng)活性服務業改革難度較小，如(rú)果年(nián)銷售額500萬元以下的企業爲小規模納稅人(rén)，那麽生(shēng)活性服務業大(dà)部分(fēn)企業都(dōu)屬于小規模納稅人(rén)，适用于3%的征收率。這樣将會有很多生(shēng)活性服務業企業從(cóng)5%的營業稅，降爲3%的增值稅。“這實際上是一種減稅的措施，降低了小企業稅負。由于生(shēng)活性服務業大(dà)多是勞動密集型行業，降低稅負也有利于穩定和擴大(dà)就(jiù)業。”張斌坦言。

對于年(nián)銷售額超過500萬元的一般納稅人(rén)，有6%、11%和17%三檔增值稅稅率。張斌認爲，由于生(shēng)活性服務業中勞動密集型企業比較多，所以适用6%增值稅稅率的可(kě)能性大(dà)一些。這樣對于一般納稅人(rén)而言，稅率将從(cóng)原來(lái)的營業稅的5%微增至增值稅的6%，但(dàn)抵扣增加了，所以總體(tǐ)稅負應該不會增加。

他(tā)對《财經》記者透露，以2014年(nián)的數據爲基礎進行測算，營業稅稅目口徑下的旅店(diàn)業、飲食業、旅遊業目前适用于5%的營業稅，如(rú)果都(dōu)按照(zhào)小規模納稅人(rén)3%的增值稅征收率計(jì)算，将分(fēn)别減稅66億元、156億元、8.6億元。

據悉，該測算是全部按照(zhào)小規模納稅人(rén)和簡易征收計(jì)算的，而且未計(jì)算代理(lǐ)業、其他(tā)服務業中屬于生(shēng)活性服務業的部分(fēn)。

是否可(kě)以根據上述兩文件(jiàn)判斷生(shēng)活性服務業将先行納入試點，仍面臨争議(yì)。普華永道中國(guó)内地及香港間接稅主管合夥人(rén)胡根榮對《财經》記者解讀(dú)，這兩個文件(jiàn)并不是針對“營改增”，而是從(cóng)整體(tǐ)上促進消費的角度講的。“我不認爲出了這兩個文，就(jiù)意味着明年(nián)生(shēng)活性服務業一定會第一個納入‘營改增’。隻能說(shuō)有這個可(kě)能，但(dàn)不能憑這兩個文件(jiàn)斷定。”胡根榮直言。

許善達也表達了類似的觀點。而且他(tā)認爲，即便将生(shēng)活性服務業納入試點，也對國(guó)民(mín)經濟影(yǐng)響很小。真正對國(guó)民(mín)經濟産生(shēng)改革紅(hóng)利的，不是生(shēng)活性服務業，而是建築業、不動産銷售和金融業。

剩下的這三個行業，之所以遲遲未見(jiàn)行動，則在于其本身(shēn)的複雜性和特殊性。

建築業和房(fáng)地産業“營改增”共同面臨的最大(dà)問(wèn)題，即進項稅額抵扣不足。建築業中有大(dà)量的砂石料的采購(gòu)，很難開出增值稅專用票。這個過程中還(hái)有大(dà)量的現金交易，征管難度比較大(dà)。

一位不願具名的業内人(rén)士對記者直言，“建築業企業去(qù)買材料，有時候都(dōu)不知道這個材料是哪裡(lǐ)來(lái)的，可(kě)能是從(cóng)個人(rén)手中購(gòu)買，就(jiù)給這個人(rén)一點錢。對方沒有交過稅，自(zì)然也沒有發票。”

房(fáng)地産業開發周期比較長，前期拿地或者開發的費用是否可(kě)以抵扣，也是房(fáng)地産業“營改增”面臨的主要問(wèn)題。尤其是土(tǔ)地沒有營業稅和增值稅，如(rú)何進行進項抵扣？此外，下遊行業如(rú)果可(kě)以抵扣掉房(fáng)地産業開出的增值稅，增值稅大(dà)幅下降，财政能否承受也需要考慮。

胡根榮對《财經》記者解釋稱，對已經進行開發的房(fáng)地産商，“營改增”之後有沒有過渡政策是企業最爲關心的問(wèn)題之一。“而且假如(rú)有過渡政策，是從(cóng)哪一天開始算呢(ne)？是從(cóng)拿地這一天，還(hái)是拿到施工(gōng)許可(kě)這一天，還(hái)是其他(tā)時間點呢(ne)？”

土(tǔ)地是政府招标拍(pāi)賣的，沒有營業稅也沒有增值稅，這部分(fēn)倘若不能抵扣，會讓土(tǔ)地成本占總成本比例頗高的房(fáng)地産開發商壓力驟增。

“很多建築公司和房(fáng)地産開發商都(dōu)擔心稅負要上升。本來(lái)是5%的營業稅，現在要交11%的增值稅。而最大(dà)的土(tǔ)地成本可(kě)否有進項抵扣尚不明确，或者是各種費用難以拿到進項抵扣，所以他(tā)們說(shuō)壓力很大(dà)。”胡根榮坦言。

不僅如(rú)此，房(fáng)地産業“營改增”不僅對房(fáng)地産業本身(shēn)産生(shēng)影(yǐng)響，也可(kě)能導緻下遊企業得(de)以抵扣不動産的增值稅後，财政收入壓力增大(dà)。

建築業和房(fáng)地産業營改增後，購(gòu)置和租賃不動産的企業如(rú)果同時可(kě)以抵扣不動産的增值稅，那就(jiù)意味着增值稅全面轉型爲消費型增值稅。“但(dàn)不動産投資納入抵扣範圍會導緻增值稅稅基較大(dà)幅度的縮減，在稅率不變的情況下，可(kě)能導緻财政減收的壓力較大(dà)。”張斌坦言。因此他(tā)建議(yì)，可(kě)以考慮對興建和購(gòu)置不動産的進項稅額分(fēn)十年(nián)抵扣，這樣既可(kě)以鼓勵投資，對财政的短(duǎn)期沖擊也相(xiàng)對較小。

金融業“營改增”之所以遲遲難以推進，在張斌看(kàn)來(lái)，問(wèn)題首先在于金融業征收營業稅的一個理(lǐ)論問(wèn)題。增值稅是對消費的征稅，傳統觀點認爲，資産的配置不屬于消費，所以對資産配置業務應該免征增值稅，但(dàn)對于保管箱服務、财務咨詢等服務收費則應征收增值稅。但(dàn)實際上，如(rú)何在金融業活動中區分(fēn)兩類交易并進行準确核算存在着許多技術(shù)上的困難。

在中國(guó)，由于金融行業的特殊性，金融業營業稅占比較高，還(hái)不太可(kě)能全部采取免稅的政策。據記者了解，2014年(nián)金融保險業營業稅收入爲3828.77億元，占營業稅收入的比重爲21.53%。

“因此從(cóng)财政的角度看(kàn)，金融業‘營改增’的前提是要保持金融業稅負的基本穩定。”張斌坦言。因此，怎麽把金融業幾千億元的營業稅平移爲增值稅，是金融業“營改增”方案需要重點考慮的問(wèn)題。

但(dàn)國(guó)家稅務總局原副局長許善達認爲，國(guó)務院已經明确了減稅的方向，财政部三年(nián)前就(jiù)宣布“營改增”将減稅九千億，至于具體(tǐ)的技術(shù)和方法則不用過于擔心，财政部和稅務總局相(xiàng)關工(gōng)作(zuò)人(rén)員(yuán)合理(lǐ)設計(jì)之後，這些問(wèn)題都(dōu)會妥善解決。

财政失衡

除了各行業各自(zì)的特殊性之外，“營改增”擴圍受阻還(hái)面臨着更加深層的原因，即在現行分(fēn)稅制格局之下，中央地方财政失衡加劇(jù)。如(rú)果不同時調整分(fēn)稅制，地方政府很難承受“營改增”帶來(lái)的減稅壓力，中央地方财政格局将會被打破。

以上海爲例，許善達透露，根據上海2012年(nián)試點數據，進入營改增試點的營業稅大(dà)約300億元。一年(nián)試點下來(lái)，300億元營業稅改爲180億元增值稅，上海市收入減少120億元。同時“營改增”以後增加了原增值稅納稅人(rén)的進項抵扣，這部分(fēn)增值稅減少120億元。減稅總規模大(dà)約240億元。其中大(dà)約四分(fēn)之三是上海市地方收入，大(dà)約四分(fēn)之一是中央收入。

而且目前的試點方案是，“營改增”的增值稅100%歸地方所有，原增值稅仍按75∶25的比例在中央地方間分(fēn)成。但(dàn)許善達認爲，兩種分(fēn)成制度不可(kě)能長期維持。“或遲或早，必然把現行100%歸屬地方的增值稅也實行分(fēn)成，而且要和原增值稅實行統一的分(fēn)成比例。”許善達說(shuō)。而這将使得(de)中央地方财政失衡進一步加劇(jù)。

據悉，李克強總理(lǐ)在“營改增”五步曲中确實也提到了将“完善增值稅中央和地方分(fēn)配體(tǐ)制”。

營業稅屬于地方稅，2012年(nián)，全國(guó)營業稅收入15751億元，占全部地方稅收收入的50.23%，是地方稅收的主要來(lái)源。而增值稅屬于共享稅，按75∶25的比例在中央和地方之間共享。

此前有專家測算，如(rú)果營業稅全部實行“營改增”，并調整和原增值稅分(fēn)成比例一緻，地方财政将要減收11813億元。

如(rú)果地方财政收入銳減，中央地方财政失衡，則會打破新一輪财稅改革定下的指導原則。許善達對《财經》記者介紹稱，國(guó)家的每一次财稅改革都(dōu)有對應的目标和指導原則，而原則是改革的邊界條件(jiàn)，改革方案的設計(jì)不能超越這些邊界條件(jiàn)。

十八屆三中全會确定了兩項指導原則，即穩定宏觀稅負和保持中央和地方收入格局大(dà)體(tǐ)穩定。

許善達認爲，倘若不調整現行分(fēn)稅制度，“營改增”繼續擴展到剩下的四個行業，并且統一分(fēn)成比例，将會導緻地方政府财政收入劇(jù)減，中央和地方基本各占50%的收入格局将被打破，不符合中央的指導原則。因此，需要設計(jì)分(fēn)稅制調整的方案與“營改增”進一步擴圍同時進行。

許善達建議(yì)，把消費稅劃到零售環節，劃轉給地方。他(tā)表示，如(rú)果把消費稅劃到零售環節，以其作(zuò)爲地方稅的主體(tǐ)稅種，就(jiù)可(kě)以解決以上問(wèn)題。消費稅大(dà)概有8000億至9000億元，不到1萬億元，還(hái)有本來(lái)就(jiù)是零售環節的車輛(liàng)購(gòu)置稅，合并之後大(dà)概有1萬多億元，正好和“營改增”導緻的地方收入減少部分(fēn)對沖。

中央政治局已經明确，明年(nián)将減輕企業稅負，而“營改增”是全面減輕企業稅負的措施。因此，“十二五”期間未能完成的“營改增”，明年(nián)仍将持續。其複雜性不僅牽涉到各個行業，還(hái)與财稅改革的其他(tā)内容，尤其是中央和地方的财稅關系密切相(xiàng)關。改革牽一發而動全身(shēn)。故此明年(nián)的“營改增”料将全盤考慮，謹慎行動。